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대통령의 탄생 - 대통령 제도는 어떻게 생겨났는가 (살림지식총서 320)
조지형 지음 | 2008년 3월 15일
브랜드 : 살림지식총서
쪽수 : 96 쪽
가격 : 3,300 원
책크기 : 120*190
ISBN : 978-89-522-0820-0
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대통령은 어떻게 해서 생겨난 것일까? 오늘날 내각제와 함께 대표적인 정치제도로 자리 잡은 대통령제는 18세기 말 미국의 독립혁명과 더불어 이 세상에 나왔다. 영국의 입헌군주제를 넘어서기 위해서, 또 각 주들의 독립성은 유지하면서도 그 연합체로서 외교와 국방처럼 필요한 사안에서 효율적으로 국가를 운영하기 위해서 만들어진 대통령제. 그 탄생 과정을 살펴봄으로써 대통령 제도에 대한 이해의 폭을 넓혀 본다.
프롤로그

영국 식민지인의 경험

미국연합의 비효율과 무능

미국연합 국가들의 헌법과 최고행정관

필라델피아 제헌회의

대통령제 만들기

에필로그
1787년 필라델피아 제헌회의에 참석했던 ‘헌법제정자들(Framers)’에게도 대통령제는 미지未知의 프론티어였다. 그들 대부분은 기껏해야 만능의 권력을 휘두르는 무소불위無所不爲의 입법부를 제한해야 한다고 생각했을 뿐이며, 오늘과 같은 연방 정부의 구성은 꿈꾸지도 않았다. 그러나 필라델피아 제헌회의에서 그들은 역사상 한 번도 시도되지 않았던 제도를 가장 훌륭한 제도로서 과감히 받아들였고 자신 있게 국민 앞에 내놓았다.(4쪽)

최고행정관은 그야말로 ‘입법부의 피조물’이었다. 그는 자신의 국정 비전과 정책을 관철하는 정치 주체라기보다는 입법부의 법률을 그대로 시행하는 집행자(the executive)였다. 제퍼슨이 적절히 평가한 바와 같이 그는 행정업무의 ‘관리자(administrator)’에 불과했다. 입법부는 최상의 정부조직이었던 반면 최고행정관은 입법부의 종속 기구였다. 그야말로 입법부 우월주의의 시대였다.(33쪽)

최고행정관의 위상과 관련하여 국민과 최고행정관의 관계에서 더욱 중요한 발전이 이루어졌다. ‘입법부의 피조물’로 간주되어 왔던 최고행정관은 매사추세츠 제헌회의를 거치면서 ‘전체 국민의 유일한 대표자’로서 상징화되기 시작했다. 입법부는 의회 선거구로 구분된 국민의 일부에 의해 선출되지만, 최고행정관은 전체 국민이 직접 선출하는 유일한 대표자라는 것이었다. 절대적 법률안거부권 등의 강력한 권력을 최고행정관에게 부여해야 한다는 애덤스의 제안도 바로 이 논리에 입각하여 제시되었다.(39쪽)

유능한 최고행정관 개인들은 식민지 경험에서 비롯된 국민들의 행정부에 대한 공포와 혐오감을 제거하는데 지대한 공헌을 했다. 그들은 전시에 막강한 권력이 주어졌음에도 불구하고 대체로 권력을 남용하지 않고 절제했다. 또한 그들은 혁명전쟁을 성공적으로 수행하는 리더십을 발휘함으로써 역사적 소임을 성취하였고 1인의 최고행정관에 대한 국민의 긍정적 태도를 향상시켰다. 따라서 헌법을 개정하는 경우나 뒤늦게 헌법을 제정하는 경우에 최고행정관의 독립성과 효율성에 대한 긍정적 태도가 자연스럽게 반영되었다. 그리고 그 행정권은 입법부의 견제권력으로서 그리고 균형정부의 이상을 실현하는 권력으로 간주되기 시작했다.(42-43쪽)

미국연방의 최고행정관, 즉 대통령을 창안하는 데 있어 워싱턴의 덕성德性이 크게 작용했다. 제헌회의에 참석했던 모든 대표들은 제1대 대통령으로 워싱턴을 염두에 두고 있었다. 워싱턴은 대륙군의 총사령관으로 전쟁을 승리로 이끌어 독립을 현실화했다. 또한 워싱턴은 여러 번에 걸친 군주제의 음모와 왕위 옹립의 유혹 속에서도 전혀 흔들림 없이 공화국의 이상을 수호했다. 뿐만 아니라 그는 혁명전쟁이 끝나자 곧바로 모든 공직에서 물러나 고향으로 되돌아갔다. 이러한 이유로 그는 권력의 탐욕으로부터 벗어난 정직하고 성실한 정치인이라 추앙받았다. 더구나 워싱턴에게는 친아들이 없었으므로 세습의 우려도 없었다. 제헌회의 대표들에게 워싱턴은 공화국의 현현 그 자체였다.(50쪽)

1인의 행정수반으로 결정된 이유는 군주제의 위험성보다 행정의 일관성, 신속성, 추진력을 더 중요한 가치로 생각했기 때문이었다. 그러나 행정의 리더십보다도 더 중요했던 것은 책임정치의 실현 문제였다. 복수의 행정수반보다는 1인의 행정수반이 국정에 관하여 국민에게 책임을 가지는 제도로서 더 바람직한 것으로 간주되었던 것이다. 행정수반의 책임성 확보는 올바르고 효율적인 행정업무의 자극제이기도 했지만 독재 출현의 예방책이기도 했던 것이다.(65-66쪽)